Il Servizio Idrico Integrato

Quadro di riferimento

Cenni storici sullo sviluppo del servizio idrico
Il servizio idrico nei suoi segmenti (acquedotti, fognatura e depurazione) è di competenza di ciascun Comune nel proprio territorio ed è svolto in proprio dai Comuni o affidato in concessione a soggetti pubblici o privati.
Gli impianti e le reti necessari al servizio idrico sono stati in passato realizzati dai Comuni medesimi o dai soggetti affidatari del servizio.
Il servizio può essere gestito con impianti propri o di terzi (pubblici o privati) a fronte di una concessione d’uso o di un contratto di gestione.
La captazione ed il trattamento delle acque all’interno di proprietà private e di attività commerciali ed industriali è ammessa e può essere gestita autonomamente dai soggetti privati interessati con impianti propri gestiti in proprio od affidati a gestori indipendenti o sovrapponibili al gestore del SII competente territorialmente.

Quadro normativo nazionale
Con la Legge 18/05/1989 n. 183 sono state introdotte norme dirette ad assicurare la difesa del suolo, il risanamento delle acque, la fruizione e la gestione del patrimonio idrico per gli usi di razionale sviluppo economico e sociale nonché la tutela degli aspetti ambientali a loro connessi.
Le finalità sopra descritte sono state successivamente fatte proprie dalla Legge 36/94 "Galli", che ha profondamente innovato la normativa relativa al settore delle risorse idriche.
In primo luogo, la Legge Galli stabilisce che tutte le acque superficiali e sotterranee sono pubbliche e il consumo umano è prioritario rispetto agli altri usi, che sono ammessi quando la risorsa è sufficiente a condizione che non pregiudichino la qualità dell'acqua per il consumo umano.

La legge Galli ha innovato la disciplina di settore prevedendo, in particolare:
- l'unificazione verticale dei diversi segmenti di gestione mediante l'istituzione del "Servizio Idrico Integrato" (SII) inteso come l'insieme dei servizi pubblici di captazione, adduzione e distribuzione dell'acqua ad usi civili, di fognatura e depurazione delle acque reflue;
- l'individuazione di "Ambiti Territoriali Ottimali" (ATO), tali da consentire adeguate dimensioni gestionali, superare la frammentazione delle gestioni locali e realizzare economie di scala con un bacino di utenza in grado di generare introiti tali da coprire i costi di gestione e gli investimenti necessari, remunerando il capitale investito;
- l'istituzione di un'Autorità d'Ambito per ciascun ATO, con il compito di:
- organizzare il SII;
- individuare il soggetto gestore del SII (Gestore);
- vigilare sull'attività di quest'ultimo;
- determinare le tariffe per i servizi idrici;
- l'organizzazione imprenditoriale della gestione del settore idrico, che dovrà essere improntata a criteri di efficienza, efficacia e imprenditorialità;
- la definizione di un sistema tariffario basato sul principio della tariffa unica per ciascun ATO, comprensiva dei servizi di distribuzione di acqua potabile, fognatura e depurazione, tale da assicurare la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio.
L'organizzazione del SII si basa su una netta distinzione nell'attribuzione dei vari livelli di funzione. In particolare la relativa distribuzione di competenze si può schematizzare come segue:
- le attività di indirizzo generale e di programmazione competono agli organi dello Stato e alle regioni;
- le funzioni di governo, organizzazione e controllo competono agli enti locali riuniti in Autorità d'Ambito;
- l'attività di gestione compete al Gestore del SII, sia esso pubblico o privato.
Il D.Lgs. n. 152/06 (sostituisce la normativa precedente del settore): il Supplemento Ordinario n. 96 della GU n. 88 del 14 aprile pubblica il Decreto legislativo n. 152 del 3 aprile 2006 "Norme in materia ambientale" (cd "Codice ambientale"). Le nuove norme sono entrate in vigore il 29 aprile 2006 (quindicesimo giorno dalla pubblicazione).
L’impatto di questa recente normativa non è stato considerato nel presente piano.

Quadro normativo regionale lombardo
La legge Galli è stata resa inizialmente operativa, in Lombardia, con la Legge Regionale 21/98 e con l'approvazione della Convenzione tipo (D.G.R. n. 7/4476 del 04/05/2001 e D.G.R. n. 6/48526 del 24/02/00), del Regolamento per il funzionamento della Conferenza (R.R. n. 5 del16/07/01) e da una circolare di divulgazione degli orientamenti in ordine all'organizzazione del servizio idrico integrato (DDG n. 26 del 26/11/2001).
Successivamente la Legge Regionale 26/03 "Disciplina dei servizi locali di interesse economico generale. Norme in materia di gestione dei rifiuti, di energia, di utilizzo del sottosuolo e di risorse idriche", modifica la Legge Regionale 21/98.
Ai fini di rendere operativa la LR 26/03, la Regione Lombardia ha poi provveduto a pubblicare le seguenti direttive:
- DGR n. 21121 del 23 dicembre 2004, pubblicata sul BURL 2° SUPPLEMENTO STRAORDINARIO al n. 3 del 18 gennaio 2005, approvazione degli schemi tipo regionali per l'organizzazione del Servizio Idrico Integrato.
- Regolamento Regionale n. 4 del 28 febbraio 2005, pubblicato sul BURL 1° SUPPLEMENTO STRAORDINARIO al n. 9 del 1 marzo 2005, ripartizione dei segmenti di attività tra gestore di reti ed impianti ed erogatore del servizio, criteri di indirizzo per affidamento dell'AATO ad una pluralità di gestori.
- DGR n. 293 del 8 luglio 2005, pubblicata sul BURL 2° SUPPLEMENTO STRAORDINARIO al n. 30 del 28 luglio 2005, modalità procedurali e tecniche per la tenuta e la pubblicità delle banche dati relative alle autorizzazioni rilasciate per gli scarichi di acque reflue industriali in fognatura, o di scarichi non recapitanti in rete fognaria e il relativo uso delle acque.
La Legge Regionale n. 26/2003 [14] stabilisce che l'Autorità organizza il servizio idrico integrato a livello di ambito, secondo le modalità descritte qui di seguito.
L'Autorità può procedere all'affidamento del servizio idrico integrato a una pluralità di soggetti per il miglior soddisfacimento dei criteri di efficacia, efficienza ed economicità e qualora dimostri nel piano d'ambito che la predetta pluralità comporta per l'ATO vantaggi economici funzionali e ambientali.
Le Autorità possono procedere ad affidamenti congiunti per gli interambiti nel caso in cui sia necessario definire politiche integrate e garantire la gestione omogenea e coordinata degli interventi sui bacini idrografici condivisi.
Con regolamento regionale sono specificati i segmenti di attività inclusi nella gestione di reti e impianti, nonché quelli facenti parte dell'erogazione del servizio e sono indicati altresì i criteri di riferimento ai fini di cui al comma 2.
Estratto dalla Legge Regionale n. 26/2003, Articolo 2
1. Le reti, gli impianti e le altre dotazioni patrimoniali destinati all'esercizio dei servizi costituiscono dotazione di interesse pubblico. Gli enti locali non possono cederne la proprietà; possono, tuttavia, conferire tale proprietà, anche in forma associata, a società di capitali con la partecipazione totalitaria di capitale pubblico, ovvero a società pubbliche necessariamente maggioritarie, i cui soci portatori del capitale di minoranza siano scelti con procedura aperta e ad evidenza pubblica.
2. Gli enti locali, anche in forma associata, stabiliscono i casi nei quali l'attività di gestione delle reti e degli impianti è separata dall'erogazione dei servizi. Qualora sia separata dall'attività di erogazione dei servizi, la gestione di tali dotazioni spetta, di norma, ai proprietari degli stessi. Qualora previsto, i proprietari applicano la normativa comunitaria e nazionale in materia di appalti di lavori pubblici e di servizi allorché, per l'attività di gestione delle proprie reti e impianti, intendano avvalersi, in tutto o in parte, di soggetti terzi ai sensi di tale normativa. L'assetto proprietario e il modello gestionale prescelti devono, comunque, prioritariamente salvaguardare l'integrità delle dotazioni nel tempo e la loro valorizzazione.
3. I proprietari e i gestori pongono le reti, gli impianti e le altre dotazioni patrimoniali a disposizione dei soggetti incaricati dell'erogazione del servizio.
4. La gestione comprende la realizzazione degli investimenti infrastrutturali destinati all'ampliamento e potenziamento di reti e impianti, nonché gli interventi di ristrutturazione e valorizzazione necessari per adeguarne nel tempo le caratteristiche funzionali.
5. L'erogazione del servizio comprende tutte le attività legate alla fornitura agli utenti finali del servizio stesso, ivi incluse le attività di manutenzione di reti ed impianti.
6. L'erogazione dei servizi è affidata a società di capitali scelte mediante procedura a evidenza pubblica o procedure compatibili con la disciplina nazionale e comunitaria in materia di concorrenza; nel caso in cui non sia vietato dalle normative di settore, e se ne dimostri la convenienza economica, gli enti locali possono affidare l'attività di erogazione del servizio congiuntamente a una parte ovvero all'intera attività di gestione delle reti e degli impianti di loro proprietà.
7. Il confronto concorrenziale deve essere adeguatamente pubblicizzato; le regole di tale confronto non devono attuare discriminazioni fra operatori e indicare requisiti sproporzionati rispetto alle prestazioni richieste. La qualificazione dei soggetti deve poter essere accertata anche sulla base della disciplina vigente in altro stato membro dell'Unione europea.
8. Qualora risulti economicamente e funzionalmente più vantaggioso è consentito l'affidamento contestuale, con le procedure di cui al comma 6, di una pluralità di servizi. In questo caso la durata dell'affidamento, unica per tutti i servizi, non può essere superiore alla media delle durate massime degli affidamenti previste dalle discipline di settore. L'affidatario di una pluralità di servizi tiene una contabilità separata per ciascuno dei servizi gestiti.
9. I servizi sono erogati con le seguenti modalità:
a) in maniera diffusa sul territorio;
b) con regolarità e continuità della prestazione;
c) secondo requisiti di sicurezza e di protezione dell'ambiente;
d) sulla base di indicatori, intesi quali parametri quantitativi, qualitativi e temporali, che permettano la misurazione dei fattori dai quali dipende la qualità del servizio;
e) in condizioni diversificate di accessibilità al servizio per obiettivi disagi di natura sociale, economica o territoriale;
f) in considerazione di valori standard generali, intesi quali obiettivi di qualità, tecnici e di sicurezza, tali da garantire nel complesso l'adeguatezza delle attività prestate in un dato periodo;
g) in considerazione di valori standard specifici, riferiti a singole prestazioni direttamente esigibili dall'utente, espressi in termini quantitativi, qualitativi e temporali, che consentano un immediato controllo sulla loro effettiva osservanza;
h) con la previsione di rimborsi automatici forfettari dovuti in caso di prestazione qualitativamente inferiore rispetto allo standard minimo garantito nella carta dei servizi di cui all'articolo 7, indipendentemente dalla presenza di un danno effettivo o pregiudizio occorso all'utente e imputabile a dolo o a colpa del soggetto erogatore.
10. Con regolamento regionale e sentita la Conferenza delle autonomie locali:
a) sono stabiliti standard qualitativi e modalità di gestione per l'erogazione dei servizi;
b) sono individuati i criteri di ammissibilità e aggiudicazione delle gare in conformità con le disposizioni comunitarie in materia di concorrenza e di libero mercato. I criteri devono considerare un insieme ponderato di valutazioni di livelli di qualità ed economicità del servizio e di affidabilità complessiva del concorrente. Per valutare tali elementi sono considerati fattori premianti, tra gli altri, la registrazione al sistema comunitario di ecogestione e audit EMAS, le certificazioni di qualità, la certificazione di bilancio, la predisposizione di un bilancio ambientale e sociale, l'attestazione di eccellenza regionale di cui all'articolo 8, comma 4 e le modalità di applicazione della clausola sociale. L'applicazione di clausole contrattuali di tipo sanzionatorio per inadempimenti gravi della prestazione, relativa a precedenti gare, è considerata fattore penalizzante.

Segmenti del servizio idrico
Il servizio idrico può essere suddiviso in tre principali segmenti di gestione fra loro distinti:
- Acquedotto: l’acquedotto comprende la captazione (da bacini naturali, pozzi di subalveo e falde acquifere), le reti di adduzione, gli impianti di potabilizzazione (laddove necessari), lo stoccaggio e la rete di distribuzione dell’acqua potabile (*)
- Fognatura: il sistema fognario comprende le reti di raccolta dell’acqua potabile usata nell’ambito delle utenze private ed industriali (**)
- Depurazione: la depurazione comprende gli impianti per il trattamento delle acque provenienti dal sistema fognario e le acque conferite con autospurghi ed autobotti in genere (**)
(*) sono escluse da questa componente le acque industriali (prelevate da pozzi o da acque superficiali) e le acque per uso irriguo (distribuite da canali)
(**) salvo eccezioni, sono escluse da questa componente le acque reflue industriali, che sono generalmente trattate in impianti appositi situati all’interno degli stabilimenti produttivi o in impianti consortili privati o pubblici
Da questa suddivisione e definizione discende il fatto che il bilancio dei volumi di acqua immessa nell’acquedotto corrisponde al volume di acqua trattata, al netto delle perdite in rete e degli apporti di acque reflue provenienti da captazioni separate (vedere Allegato 3).
Il servizio di distribuzione dell'acqua per usi industriali può essere compreso nel servizio idrico. Generalmente l’acqua per usi industriali non è sottoposta ad alcun trattamento a valle della captazione.
L’integrazione del servizio per segmenti
Dal punto di vista operativo ed amministrativo, l’integrazione dei segmenti di gestione, produce sinergie in grado di generare benefici economici significativi.
L’integrazione del servizio nel territorio
In considerazione dell’impostazione originale, le reti e gli impianti dei diversi Comuni sono stati generalmente realizzati in fasi diverse e distinte (acquedotto, fognatura e depurazione) e non sempre gli interventi sono stati coordinati in modo tale da assicurarne l’integrazione ed ottimizzazione in ambito intercomunale o di bacino.
L’integrazione ed interconnessione delle reti e degli impianti nell’ambito intercomunale e di bacino non sempre rappresenta un elemento di ottimizzazione tecnica ed economica.
L’ottimizzazione tecnico-economica degli impianti e delle reti deve tenere conto sostanzialmente dei seguenti aspetti:
- La configurazione orografica può determinare la necessità di sollevare le acque reflue per superare dislivelli oppure ostacoli (fiumi, canali, reti ferroviarie, etc.)
- Una modesta densità di popolazione o di attività servite potrebbe non giustificare il costo di collettori allacciati alla rete principale, suggerendo di realizzare reti locali di acquedotto e fognatura
- Il flusso nella rete fognaria avviene generalmente per caduta, essendo assicurato dalla naturale pendenza del terreno verso gli impianti di trattamento posti a valle
Gli altri parametri operativi che condizionano il costo del servizio (personale operativo, manutenzione, energia elettrica) hanno un’incidenza inferiore rispetto all’ammortamento degli impianti e quindi possono essere in prima approssimazione trascurati nella fase di progettazione dell’integrazione ed estensione del servizio.
Separazione fra Gestione ed Erogazione
Il Servizio Idrico Integrato (SII) rappresenta un approccio relativamente recente e consiste nella gestione integrale del ciclo delle acque, dalla captazione fino alla depurazione e reimmissione nell'ambiente.
Il SII può essere svolto da un operatore o da più operatori coordinati nel territorio.
Come previsto dalla L.R. 26/2003 [5], il servizio viene convenzionalmente suddiviso nelle seguenti componenti:
- Gestione: consiste nella gestione operativa di tutti gli impianti e di tutte le reti del SII (La gestione comprende la realizzazione degli investimenti infrastrutturali destinati all'ampliamento e potenziamento di reti e impianti, nonché gli interventi di ristrutturazione e valorizzazione necessari per adeguarne nel tempo le caratteristiche funzionali [5]).
- Erogazione: consiste nella gestione amministrativa del rapporto con gli utenti (allacciamenti, contatori, bollettazione ed incassi) e dei gestori (pagamento del servizio di gestione). (L'erogazione del servizio comprende tutte le attività legate alla fornitura agli utenti finali del servizio stesso, ivi incluse le attività di manutenzione di reti ed impianti [5]).